漳州市人民政府办公室关于 加强行政规范性文件管理工作的通知
漳政办〔2020〕44号
各县(市、区)人民政府,漳州、常山、古雷开发区管委会,漳州台商投资区、漳州高新区管委会,市直有关单位:
为贯彻落实《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)、《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)等文件要求,提高行政规范性文件质量,提升依法行政水平,经市政府同意,现就加强本市行政规范性文件管理有关工作通知如下:
一、严格发文程序制度
(一)严格发文权限。本市各级行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称“制定机关”)可以按照法定权限制定行政规范性文件(详见附件1)。严禁政府设立的临时性机构和议事协调机构、政府部门的内设机构和派出机构以自己名义制定行政规范性文件。
(二)严格制定程序。制定行政规范性文件必须履行必要性分析、预期情况评估、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。专业性、技术性较强的,应当组织专家论证;涉及群众切身利益或对行政相对人有重要影响的,应当广泛征求意见。以市政府或市政府办公室名义印发的行政规范性文件,起草部门应当严格按照《制定行政规范性文件送审表》(详见附件2)履行审核职责后再报送市政府办公室审核。
(三)提升发文质量。行政规范性文件应当具有结合本地实际的实质性内容,严禁照搬照抄照转上级文件。严格落实精简文件的要求,可发可不发、没有实质性内容的一律不发;政策措施要讲求实效,文字表述要规范、严谨、精练,文件正文原则上不超过10页或者5000字。
二、完善备案审查制度
(一)及时报送备案。行政规范性文件应当自发布之日起15日内按照行政规范性文件备案审查相关规定报送备案机关审查。制定机关应当指定专门机构或人员负责报送备案工作。
(二)强化备案审查。备案机关要加大备案监督力度,按规定及时处理违法文件,并采取适当方式通报审查发现的问题。除制定机关主动报送备案外,备案机关还可以定期或不定期抽查,监督检查制定机关是否存在漏报、不报等情况。
(三)健全清理机制。健全“不定期专项清理”与“定期全面清理”相结合的行政规范性文件动态清理机制,及时修改或废止与上位法、上级文件、经济社会发展需要不相适应的行政规范性文件,清理结果应当及时向社会公布。
三、建立实施情况后评估制度
(一)评估项目。行政规范性文件实施后,存在下列情形之一的,应当开展实施情况后评估:有效期届满仍需继续执行的;有效期内需重大修改或废止的;拟上升为规章或者地方性法规的;公民、法人或者其他组织提出较多意见的;连续两年累计制定10件及以上的,至少选取1件开展后评估。
(二)评估主体。起草部门负责组织后评估工作,可以自行评估,也可以委托第三方评估。评估时应当邀请人大代表、政协委员、基层组织、行业协会商会、公众代表等对象参加。
(三)评估方法。后评估工作可以采取实地调研、专家咨询、数据分析、案例分析等方法,但都应当制作书面评估报告。书面评估报告应当包括下列内容:主要制度和措施的执行效果、社会反映、存在的主要问题、完善建议等。
四、加大组织保障力度
(一)加强组织领导。各地各部门主要负责人要高度重视,加强领导,确保机构改革后行政规范性文件各项管理工作无缝衔接。市司法局要充分发挥市政府法制机构职能作用,加强对各县(市、区)、开发区(投资区、高新区)和市直单位行政规范性文件的业务指导和备案审查,并做好市政府和市政府办公室行政规范性文件的报送备案和动态清理等工作。
(二)注重能力建设。各地各部门要加强行政规范性文件管理工作机构和队伍建设,充分发挥本单位法律顾问和公职律师的作用,建立健全定期培训和工作交流制度,全面提升业务能力,禁止乱发文件、严防“奇葩”文件。
(三)强化业务考核。各地各部门要将行政规范性文件合法性审核、备案审查等制度实施情况纳入法治政府建设督察内容,同时纳入政府绩效考核指标体系。
附件:1.行政规范性文件甄别方法
2.制定行政规范性文件送审表
漳州市人民政府办公室
2020年6月22日
(此件主动公开)
附件1
行政规范性文件甄别方法
一、定义
行政规范性文件是指由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织(以下简称“行政相对人”)权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文(国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章除外)。
二、特征
(一)行政性。制定主体是行政机关或者法律、法规、规章授权管理公共事务的组织,而不是党委、人大、政协、纪委、法院、检察院等。文件内容属于履行行政管理职责的事项,且涉及行政相对人的权利义务。
(二)外部性。文件对行政相对人作出禁止性、允许性、强制性、受益性等规定。包括虽然内容是规定行政机关的工作任务、工作程序、工作方式等,但是执行过程或结果会影响行政相对人的权利、义务。
(三)普遍约束性。制定文件时,是针对不特定的行政相对人,而不是特定的某个或某些行政相对人。
(四)反复适用性。在文件有效期内,对同类事项可反复多次适用,而不是只适用一次。
三、不属于行政规范性文件的情形
(一)不具备行政性类
1.政府与党委、法院、检察院或政府部门与党委部门等联合制定,并以党委、法院、检察院系统文号印发的文件。
2.产业发展规划、行业发展规划、城乡建设规划等规划类文件。
3.仅含有专业技术指标类内容,不含有行政管理规范类内容的文件,比如行业技术标准、技术操作规程。
4.仅对格式文本、报表、会计准则、会计核算制度等技术事项进行规定的文件以及下达预算、分配资金、批复项目的文件。
5.会议文件,如会议通知、会议讲话、会议纪要等文件。
6.公示办事时间、办事地点等事项的便民告知文件。
(二)不具备外部性类
1.行政机关对公务员、行政机关职员、行政公办学校教职工、医疗机构工作人员及其他全额拨款的事业单位职工、国有企业领导人制定的有关人事管理、收入分配、后勤管理、财务管理、教育培训、考评奖惩等方面的文件。
2.行政机关对本机关或者下级行政机关制定的不涉及行政相对人权利义务的工作计划、工作要点、内部工作制度、管理制度。
3.向上级行政机关的请示、报告;不涉及行政相对人权利义务的行政机关之间商洽工作、询问和答复的工作函。
4.为推进专项工作而成立工作领导小组、协调机构等文件。
(三)不具备普遍适用性类
1.人事任免的通知,表彰和奖惩的命令、决定、通报。
2.就特定人和特定事项发布的通告、公告、通知等文件。
3.行政许可决定、行政处罚决定和其他行政决定。
4.其他不具备普遍适用性特征的文件。
(四)不具备反复适用性类
1.具体地块的征收补偿、安置方案。
2.对小区、地名命名的批复。
3.其他不具备反复适用性特征的文件。
四、几类特殊文件
(一)上级行政机关批转下级行政机关的规范性文件,属于上级行政机关的规范性文件。
(二)行政机关原文转发上级机关行政规范性文件,不属于本机关的行政规范性文件;转发上级机关行政规范性文件,同时提出具体实施措施或者补充意见,并涉及行政相对人权利义务的,属于本机关的行政规范性文件。
(三)行政机关为实施专项行动或者阶段性任务,部署有关工作、明确有关部门工作职责和工作要求的工作方案或者实施方案,不属于行政规范性文件,但内容涉及行政相对人权利义务的,属于行政规范性文件。
(四)行政机关的指导意见原则上不属于行政规范性文件,但文件内容涉及管理职权或者行政措施,而且影响行政相对人权利义务的,属于行政规范性文件。
(五)行政规范性文件清理后,宣布关于继续有效、废止、失效文件的决定,属于行政规范性文件。
(六)行政机关对本机关内设机构职责调整的规定不属于行政规范性文件。
附件2
制定行政规范性文件送审表
起草单位(盖章) |
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分管领导签名 |
| 法制审核人签名 |
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文件名称 |
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所附材料 | □1.送审稿文本 □2.起草说明(需写明上位法依据) □3.征求意见及意见采纳情况(相关单位及社会公众意见) □4.制定依据(上级文件复印件) □5.其他材料 ★政策依据:《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)第五条规定,起草单位报送的审核材料应当包括文件送审稿及其说明,制定文件所依据的法律、法规、政策,征求意见及采纳情况,本单位合法性审核意见,以及针对不同审核内容需要的其他材料等。 | ||||
文件篇幅 | □不超过10页或5000字 ★政策依据:①《中共福建省委办公厅关于解决形式主义突出问题切实为基层减负若干措施的通知》(闽委办〔2019〕27号)第六条规定,政策性文件原则上不超过10页;呈报上级的综合报告、部署某领域重要工作的文件一般不超过5000字,呈报上级的专项报告、部署专项工作或具体任务的文件一般不超过3000字。②福建省政府办公厅的做法:只要超过10页,一律退回起草部门重新修改。 | ||||
发文 必要性 | 请简述: 1.为什么要发文(出现哪些问题要解决) 2.拟定哪些举措(无实质内容或照搬照抄上级,一律不发) 3.其他需要说明的情况 ★政策依据:①《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)第二条、第四条规定,凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的,现行文件已有部署且仍然适用的,不得重复发文;对内容相近、能归并的尽量归并,可发可不发、没有实质性内容的一律不发,严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件;全面论证行政规范性文件制发的必要性、可行性和合理性。②《中共福建省委办公厅关于解决形式主义突出问题切实为基层减负若干措施的通知》(闽委办〔2019〕27号)第三条、第四条规定,对印发范围较小可直接进行工作部署的,不再发文;贯彻落实中央和上级文件,除有明确规定外,不再制定贯彻落实意见和实施细则。 | ||||
预期情况 评估 | 请简述评估情况: 1.列出新制定的举措(要区分上级举措、本地举措) 2.每项举措的预期效果如何(能解决哪些问题) 3.每项举措可能产生的社会影响(负面影响、正面影响) ★政策依据:《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)第四条规定,起草行政规范性文件,要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估。 | ||||
征求 社会公众 意见情况 | □不涉及行政相对人切身利益,或对相对人无重大影响 □已征求利益相关方意见(利益相关方:典型企业代表、行业协会、商会、群众代表等。征求情况及采纳情况请另附文本说明) ★政策依据:《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)第五条规定,对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件,要向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式,公布文件草案及其说明等材料,并明确提出意见的方式和期限。对涉及群众重大利益调整的,起草部门要深入调查研究,采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见,特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制,对相对集中的意见建议不予采纳的,公布时要说明理由。 | ||||
专家论证 | □无需专家论证 □已通过专家论证(专家:技术专家、相关单位业务科室、起草单位法律顾问、专业第三方等。专家论证情况请另附文本说明,专家需在文本上签名确认) ★政策依据:《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)第四条规定,对专业性、技术性较强的行政规范性文件,要组织相关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明,作为制发文件的重要依据。 | ||||
公平竞争 审查情况 | □不涉及公平竞争 □已通过本单位的公平竞争审查(公平竞争审查情况请另附文本说明,审查人员需在文本上签名确认) ★政策依据:①《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(国发〔2016〕34号)第三条第(一)项规定,制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,应当进行公平竞争审查。②《公平竞争审查制度实施细则(暂行)》(发改价监〔2017〕1849号)第六条规定,政策制定机关开展公平竞争审查应当形成明确的书面审查结论,未形成书面审查结论出台政策措施的,视为未进行公平竞争审查。 | ||||
实施情况 后评估 | □新政策 □有效期届满,重新制定(评估原政策实施效果、存在问题、如何完善等情况,可委托第三方评估。评估情况请另附文本说明,评估人员需在文本上签名确认) ★政策依据:《福建省行政机关规范性文件备案审查办法》(省政府令第107号)第十五条第二款规定,有效期届满仍需继续执行的规范性文件,应当由发布机关对其实施情况进行评估,并按照相关程序重新发布。 | ||||
文件内容 审核 | □已通过合法性审核,不存在违法内容。(可发挥单位法律顾问、公职律师作用;文件中要求群众或企业应该怎么做、不能做什么等内容的,必须逐条或逐段注明上位法依据;属创新做法的,必须注明创新理由或借鉴依据) ★政策依据:《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)第六条、第七条规定,要严格审核制定主体是否合法;是否超越制定机关法定职权;内容是否符合宪法、法律、法规、规章和国家政策规定;是否违法设立行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项;是否存在没有法律、法规依据作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的情形;是否存在没有法律、法规依据作出增加本单位权力或者减少本单位法定职责的情形;是否违反规范性文件制定程序;审核机构要根据不同情形提出合法、不合法、应当予以修改的书面审核意见;不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。 | ||||
集体审议 情况 | 年 月 日,局(委)务会集体研究通过。 ★政策依据:《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)第七条规定,政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定,政府部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。 | ||||
备注 | 市政府办公室审查发现起草单位未认真履行本表所列审查职责,一律退回,并报送市司法局在年度依法行政绩效考评扣分。 ★政策依据:①《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号)第四条、第十二条规定,政府部门起草后以政府或政府办名义印发的规范性文件应当先由起草部门进行合法性审核;各地区、各部门要将规范性文件合法性审核工作纳入法治政府建设考评指标体系。②《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)第六条规定,制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。 |
注:部门报请市政府或政府办公室发文时需填写该表